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农地确权是城市化的基础

2022年09月21日 马蹄草财经网

农地确权是城市化的基础

农地确权是城市化的基础 更新时间:2010-4-4 0:01:33   城市化将是中国经济持续增长的关键所在。据2009年国家统计局的报告,中国的城市化率,从1991年的27%,已经快速增长到2008年的接近46%,年均增长速度超过一个百分点。接下去的几十年,中国的城市化率仍将大幅度提高。如此快的城市化过程,对中国的土地制度提出了严峻考验,而改革现有土地制度的基础就是农地确权。

城市化的特点是人口集聚、工业集中、服务业发达,那么城市化为何会与农地确权联系在一起?让我们从城市化的两个核心要件──用地和聚人──谈起。

应让农民分享土地增值

首先来说用地。城市都被农村所包围,因此城市的建设和扩大必定要挤占周围的农村土地。从农业用地转为工商、住宅等用途的建设用地可以极大地提升土地的价值,这部分增加的土地价值收益如何分配?这就牵涉到土地的所有权问题。现阶段,城市扩张必定伴随土地从农民集体所有转为国有——其原因在于,我国宪法规定了城市土地为国有。因此,城市化就意味着农民的集体土地要被国家征收。而现行的征地补偿,是按照土地原来农业用途的收益所制定,补偿水平较低,农民能分享到的由于城市化、工业化带来的土地增值收益很少。这样一来,城市发展和农民权益就出现了冲突。

成都的统筹城乡实践,因其扭转了城乡收入差距扩大的趋势而饱受关注。研究发现,牵动成都城乡统筹发展的经济基础正是土地收益。其土地制度改革实践的一个重要内容,就是主动调整土地政策,适当增加农民和农村分享工业化、城市化进程中土地收益的份额。具体的方法包括利用土地综合整治带动农民集中居住,节约农村建设用地,以实物或指标的方式流转供城市发展使用,从而获得资金返还农村。

但是,光在征地制度内做文章是不够的。仅仅靠提高征地补偿或是加大再分配并不能从根本上解决问题,只有改变依靠国家权力强制征地的现状、恢复基于资源权利的自愿交易才是破解城市发展与农民权益之间这一矛盾的最终办法,也是中共十七届三中全会指出的改革方向。征地制度的改革就意味着农村集体建设用地参与城市化,通过市场交易的方式流转,而不再是通过行政命令来配置土地资源。与其他地方类似,成都也出现了许多在非征地模式下配置土地的民间自发探索,具体的方式包括城乡联建、集体建设用地通过公开出让直接入市流转、在集体土地上兴建工业园区等。这些市场化的尝试进一步提高了农民在土地增值收益中的分成比例。

总的来看,不论是征地制度内的改革还是突破征地制度的尝试,城市化的推进都要依赖于农村土地的流转。于是担忧就自然而然产生了:在集体所有权虚化、法治不健全、农村基层民主治理机制不完善的情况下,土地流转是否会导致农民权益更容易受损?这正是城市化和农地流转受到质疑的重要原因之一。

回顾30年来中国经济改革的成功经验,可以说,中国经济改革的核心是产权改革,而产权的重新界定之路一直伴随着个人财产权利的加强,以及人们财富的不断增长。与此类似,产权的界定也将是城市化和土地流转中加强农民财产权利、保障农民权益、增加农民收入的前提。确权就是要用法律文本的形式确立农民的财产边界,给农民捍卫自己权利的武器,同时也帮助他们树立了保护自己合法财产的权利意识。

当然,厘清农村土地的所有权与使用权、保障农民的权益不过是最低纲领,而完备农村产权的权能,特别是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利,才是改革的更高纲领。毕竟,有保障的转让权意味着资源可以不断有偿地转向更高效率的他人利用,因此也就代表着土地潜能的更充分释放,从而给财产的主人创造更高的收入流。总结起来,农地确权是解决城市发展用地与保障农民权益之间矛盾的基础。通过“还权赋能”,是可以同时满足城市化和农民致富两个目标的。

城市化模式需尊重农民意愿

其次来说聚人。聚人虽然往往是一个自然过程,但是却深受制度的影响。一个外来农民工,要在城市工作和居住下来并不是件容易的事,不仅需要有一技之长能找到工作,还需要一系列公共服务和社会保障等方面的制度作为保证,另外最好还要一定数量的资本作为助推器。最近经常听到这样的评论:中国人口的城市化落后于土地的城市化。的确,在“土地财政”的驱动下,城市建成区面积扩张速度惊人,而社会保障、廉价住房的缺失阻碍了农民工融入城市的步伐,使得许多城市在发展过程中人口密度非但没有增加,反而有所下降。尽管城乡统筹、城乡一体化已经是广为接受的政策出发点,但细看各地的政策,还都停留在具有本地户籍的农民与城市居民的一体化上,鲜有把不具有本地户籍的农民工也纳入城乡统筹范围的。

阻碍农民工融入和扎根城市的,不仅仅是城里的政策,还包括他们家乡农村的因素,而这些因素往往跟农民土地、房屋的财产权利不稳固相关。在成都市都江堰柳街镇鹤鸣村进行的确权试点中有过这样一个案例:农民刘怀俊2000年到外地打工,把土地送给了同组的王明祥,村会计在台账上也过了户。2008年,听说家乡搞承包地确权颁证,刘怀俊千里迢迢赶回老家要求王明祥退还承包地。可见,家乡财产权利的不清晰,也是农民工难以长期安心进城的障碍之一。如果家乡的房屋和土地早已有了清晰的产权,能够进行有保障的流转,那么农民就不会在城里打工还时时担心家乡的利益,也不需要在城乡之间来回折腾了。

确权之后,农民工在家乡的承包地、宅基地、房屋等财产权利不仅得到了固化和保护,更可能通过有序的流转,产生一笔不小的收入,帮助他们在城市立足。就成都的实例来看,每亩承包地流转的收益一般是每年数百到上千斤大米,足够解决口粮之需。集体建设用地的流转收益,以40年使用权的让渡为例,从每亩几十万元到上百万元不等。按照中国农民人均拥有建设用地面积近两百平方米计算,在留够人均35平方米作为保障用途之外,一户四口之家可以节约出将近一亩建设用地用于流转,其潜在收入不可小视。可见,在保障了住房和口粮之外,土地流转获得的收益如果能为农民工进城之用,或是摆摊创业,或是租住或购买廉价保障房,都将会大大加快人口城市化的步伐。

上面说的是农民工流向大城市的问题。城市化不仅要靠大城市,也要加强中小城市和小城镇的发展。实现小城镇的发展,最直接的方式就是把农村建设用地适当集中用于发展工商业,同时吸引附近农村有条件的农民进入城镇居住,因此也就直接涉及到农民的土地和房屋的流转问题。观察各地的实践经验,流转建设用地、实现农民进入城镇居住有多种政策选择:通过农地和村庄的综合整治、引导和鼓励农民到集中居住点建房是一种选择,而其中又分“统归统建”、“统归自建”等模式;引导有条件的农民放弃承包地的经营权和宅基地使用权以获取临近城区的安置房也是一种选择;另外还有天津的“宅基地换房”、浙江嘉兴的“两分两换”等不同的政策。

对政府来讲,小城镇建设是推行哪种政策的问题;而对进入城镇的农民来讲,则是一个合约选择的问题。每一种政策就对应一个合约,其中规定了农民放弃什么和得到什么。要保障农民的权益,就要尊重农民的意愿,让他们有自由选择合约的权利。很明显,自由选择合约首先要有完整的财产权利,要让农民知道自己现有什么财产、将要放弃什么财产。试想,如果农民并不清楚自己的土地和房屋有多少,也不清楚自己能够自由的使用和转让这些资产,那么只能是被地方干部牵着鼻子走,“尊重农民意愿”只能是一句空话。

因此,无论从用地还是聚人的角度来讲,农地确权都是城市化、城镇化进程的关键一环。

确权到户的过程和成本

确权究竟包含什么样的内容呢?今年的中央一号文件指出,要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。这里所指的集体经济组织,按1962年《农村人民公社工作条例修正案》的规定,叫做“三级所有,队为基础”。也就是说,在大多数地区,农村土地的所有权归生产队,也就是现在的农业生产合作社,或者叫村民小组。因此,确权首先就是要把农地的所有权确到组。完成所有权的确权相对来说比较容易,经过不用太高精度的测量,并厘清组与组之间的边界就可以大致完成。

然而,中国改革的历史经验表明,所有权往往不是那么关键,反而是使用权、收益权和转让权的界定更加重要。以城市住宅作为参照,使用、收益和转让行为显然都是发生在每家每户的层面,房产证和土地使用证显然也都是要发到每户居民的。试想如果哪栋居民楼只发一个房产证和土地使用证,那人们肯定不愿去那里购买。此次中央一号文件尽管没有为农地确权到户提出一个时间限制,但是确权到户的道理是不言自明的。如果不到户,那么进行流转的市场交易的主体就只能是一个在现实经济活动中被虚化的集体,农民的自主权就难以保证。因此,农村确权的最主要内容是要把耕地、建设用地、山林等资产的使用权确到农户。2008年十七届三中全会提出的“土地承包关系保持稳定并长久不变”,就是要把对耕地长期稳定的使用权确立到每户农民。

相对于所有权来说,使用权的确权就要复杂很多。这其中涉及到村庄内部协商机制的建立、累积矛盾的化解,等等。从测量角度看,宅基地在户与户之间的边界还比较清楚,但耕地就比较麻烦了,清理大数量的零碎的地块、指认边界都是费时费力的工作。更重要的是,如何解决历史积累的纠纷,对现实的不公平是承认现状还是进行重新调整?《农村土地承包法》规定了所谓“增人不增地、减人不减地”原则,但村庄自治的法规里又有“经多数村民同意,可以做出调整”的表述。在实践中,一些地方采取的是“大稳定、小调整”的土政策,“三年一小调、五年一大调”;更多的地方则采用了“动账不动地”的权宜之计应对人口的增减。这其中累积的矛盾很多,重新调地的诉求也很强烈,完全不予理睬在很多地方于法于理都摆不平。

在成都,经由矛盾的解决、权属的调整和公示、政府部门的认定,农民就拿到了多个权证,包括集体土地所有证、集体建设用地使用证、农村土地承包经营权证、林权证、房屋所有权证、房屋共有权证、耕地保护合同、集体经济合作社的股权证等。这些权证,以法律文本的形式,界定了农民的财产权利,构成了土地流转的地基。不仅是承包地可以流转,农村集体建设用地也可通过实物或指标的方式流转。成都远郊的农民把通过土地整治新增的耕地指标转给近郊区作为“占补平衡”之用,他们就得到了平均每亩2万元的收入;而“城乡建设用地增减挂钩”项目则带给腾出建设用地指标的农村每亩15-20万元的收益,这都是他们自用这些土地指标所不可能发生的。成都锦江区农民集体成立的农锦公司,通过公开挂牌的方式,以每亩地80万元的价格出让了集体建设用地40年的使用权;参加地震灾后“城乡联建”的都江堰大观镇茶坪村农民王全,让出100平方米原本自用宅基地40年的使用权,就得到了24万元建房投资。这些案例也是“禁止转让”条件下根本无从想象的。凡此种种,实践的效果已经使成都的改革者和群众相信,在普遍确权的基础上,建设一个公开、公正流转的土地市场,就能够释放储存在农村资源存量里的收入流量。其经济逻辑正如都江堰农村的一幅标语所描述的那样,“确权是基础,流转是核心,配套是保障。”

确权有这么多的好处,那么其成本如何?就承包地确权而言,其测量成本较低,主要成本在于权属界定所产生的工作成本。而对建设用地、宅基地的测量要求的精度高,相应的成本也较高,但需要处理的纠纷则相对较少。综合来看,作为统筹城乡的基础工程,每平方公里十几万元的确权成本是完全可以接受的,也是完成确权这一“建国六十年未竟之伟业”所应该投入的。这样的成本,相对于城市化产生的土地增值收益来讲,是完全值得的。

最后需要指出的是,农地确权不仅有助于城市化,就农业来讲,确权也有助于耕地流转和规模经营,有助于传统农业向现代农业、高效农业的转变。就农村工作而言,确权可以固化农村财产关系,有助于“止纷定争”,减少邻里矛盾。

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